横琴粤澳深度合作区执行委员会

行政复议决定书

粤澳深合执行复〔2024〕9号

申请人：甲公司

被申请人：横琴粤澳深度合作区商事服务局

申请人于2024年3月13日向本委提出行政复议申请，请求：撤销被申请人作出的粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕××号行政处罚决定书。申请人的复议申请，本委已依法受理。审理中，被申请人已向本委提交了书面答复及有关证据和依据。本案现已审理终结。

申请人称：

一、《行政处罚决定书》事实不清

被申请人作出《行政处罚决定书》时，未查明以下事实：

（1）13条市政燃气管道工程未验收的原因；（2）13条市政燃气管道工程交付使用的日期。

二、甲公司符合不予行政处罚的法定条件

（一）甲公司符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第1款之规定。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的可以不予行政处罚。”

1、甲公司的违法行为轻微

《行政处罚决定书》认定甲公司的违法行为属于从轻处罚裁量档次，从轻处罚的前提是违法行为轻微。

2、甲公司已及时改正违法行为

2022年9月15日，横琴规建局召开解决已通气未验收的市政燃气管道工程完善验收手续后，甲公司按照会议要求开始办理相关手续。至2023年6月，完成5条市政燃气管道工程的规划条件核实（规划验收）、竣工验收工作。

2023年8月，横琴规建局召开燃气专题会议，明确由甲公司委托专业评价机构对13条市政燃气管道进行安全风险评估，专家评审完成后提交安全评估报告，之后交横琴规建局规划处进行规划验收。2023年11月14日，甲公司完成13条市政燃气管道工程的安全风险评估报告。2023年12月11日-12日，甲公司组织专家对安全风险评估报告进行专家论证，并出具专家评审意见。2023年12月21日，甲公司将专家评审意见及评审意见后修改的评估报告报送横琴规建局进行规划验收，规划验收后即可完成竣工验收工作。

综上，甲公司已开始办理验收手续，行政机关的审核进度不属于甲公司可以控制的范围，甲公司开始办理验收手续应视为已完成改正事项。

3、甲公司的行为没有造成危害后果

截至目前，13条市政燃气管道未发生任何质量和安全问题。

（二）甲公司符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第2款之规定

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”甲公司作为管道燃气特许经营权企业，须承担社会责任，没有违法动机。横琴粤澳深度合作区内有大量居民需要使用燃气，横琴粤澳深度合作区引进各类大型项目包括商业综合体、工商业、旅游业等，为解决居民用气及配合商业项目开业、开工、投产，在政府部门牵头协调下，甲公司快速完成多条市政燃气管道工程建设，在压力管道监督检验、安全检查合格后通气，以解决横琴粤澳深度合作区的民生和商业需求。

13条市政燃气管道工程均为配合横琴粤澳深度合作区民生和经济建设需求而交付使用，甲公司主观上并无违法故意，且确保了燃气安全运行。

三、《行政处罚决定书》适用法律错误

《中华人民共和国行政处罚法》系全国人大制定及颁布的法律，其位阶和效力高于《建设工程质量管理条例》（国务院颁布的行政法规）和《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程与建筑业类）》（2020年版）（广东省住房和城乡建设厅颁布的地方政府规章），本案应当适用《中华人民共和国行政处罚法》对甲公司不予行政处罚。

四、《行政处罚决定书》与行政处罚目的不符

《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”

被申请人作出《行政处罚决定书》之前，13条市政燃气管道工程已在办理验收手续，但验收完成并不取决于甲公司。行政机关审核验收手续的程序与时间不应归责于行政相对人，甲公司向行政机关申请验收应视为已按被申请人的要求完成整改，违法行为已经纠正，教育目的已达到，本次行政处罚不存在必要性。

五、行政处罚部分超过法定期限，罚款金额计算错误。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

《行政处罚决定书》处罚的事项为13条市政燃气管道工程未组织竣工验收，擅自交付使用。

被申请人首次发出《责令整改通知书》的日期为2022年10月8日，该局于听证会陈燃气管道工程中，10条市政燃气管道工程的交付日期述发现甲公司违法行为的日期为2022年10月8日。13条市政早于2020年8月18日，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条之规定，该10条市政燃气管道工程的交付行为二年内未被发现，不应给予行政处罚。被申请人对超过行政处罚期限的行为进行处罚，导致罚款金额计算错误。

综上所述，13条市政燃气管道工程均为配合横琴粤澳深度合作区建设而交付使用，甲公司并非故意违法，没有主观过错；甲公司在压力管道监督检验合格和安全检查合格后才交付13条市政燃气管道，并定期委托研究院进行全面检验，行为轻微，且没有造成危害后果；政府部门召开会议及要求整改后，甲公司立即开始办理相关手续，13条市政燃气管道工程目前已通过专家评审，办理规划验收，及时改正；10条市政燃气管道工程的交付行为超过行政处罚期限。《行政处罚决定书》事实不清，适用法律错误，应予撤销。

申请人提供了如下证据材料：1.《行政处罚决定书》（案号：粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕××号）；2.《广东省非税收入一般缴款书》；3.关于开展横琴19条市政燃气管道安全评价报告评审事宜的请示（××天然气〔2023〕××号）；4.建设工程终止工程质量监督告知书/燃气管道工程现状验收监督意见书；5.《责令改正通知书》（粤澳深合商事责改〔2022〕号××号）；6.《责令改正通知书》（粤澳深合商事责改〔2022〕号××号）；7.市政燃气管道分级管控台账；8.点火维修工作单；

被申请人答复称：

一、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分。

2023年9月28日，被申请人对申请人建设的：1.A燃气管道工程、2.B燃气管道工程、3.C燃气管道工程、4.D燃气管道工程、5.E燃气管道工程、6.F燃气管道工程、7.G燃气管道工程、8.H燃气管道工程、9.I燃气管道工程、10.J燃气管道工程、11.K燃气管道工程、12.L市政燃气管道工程、13.M燃气管道工程、14.N市政燃气管道工程进行现场核查。经手持燃气检测仪现场检测，除E燃气管道工程未交付使用外，其余13条市政燃气管道均已交付使用。现场负责人未出示相关竣工验收手续，执法人员现场进行拍照取证，制作《现场检查笔录》，发出《责令改正通知书》（粤澳深合商事城市管理责改（2023）××号）及《协助调查通知书》（粤澳深合商事城市管理协调（2023）××号）。2023年11月13日14时30分，申请人受委托人甲某到被申请人处接受询问调查，被申请人的执法人员制作了《询问笔录》。在该《询问笔录》中，甲某对上述2023年9月28日《现场检查笔录》所载内容予以确认。经核查，申请人未组织竣工验收，擅自交付使用的市政燃气管道工程长度共计38660米，经核算，工程合同价款为51134556.78元。

二、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》程序合法，适用法律准确。

2023年9月28日，被申请人对申请人建设的燃气管道工程进行现场核查，经手持燃气检测仪现场检测，除E燃气管道工程未交付使用外，其余13条市政燃气管道均已交付使用。被申请人执法人员现场进行拍照取证，制作《现场检查笔录》，发出《责令改正通知书》（粤澳深合商事城市管理责改〔2023〕××号）及《协助调查通知书》（粤澳深合商事城市管理协调〔2023〕××号）。2023年10月10日，被申请人对申请人未组织竣工验收，擅自交付使用的市政燃气管道工程一事进行立案调查。2023年11月13日，申请人受委托人甲某到被申请人处接受询问调查。2023年12月28日，被申请人向申请人送达《行政处罚听证告知书》（粤澳深合商事城市管理罚告〔2023〕××号）。2024年1月23日，经申请人的申请，被申请人依法举行听证会。2024年2月7日，案涉行政处罚决定经被申请人法制审核通过。2024年2月20日，案涉行政处罚经被申请人负责人集体讨论决定；2024年2月27日，被申请人在法定办案期限内向申请人依法作出《行政处罚决定书》（粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕第××号）。综上，被申请人对申请人作出的行政处罚决定程序合法。

三、案涉违法行为未超过法定期限。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，连续或者继续违法行为从行为终了之日起计算。本案中，根据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；”的规定，甲公司建设的市政燃气管道未组织竣工验收，擅自交付使用的行为是一种应受行政处罚的违法行为，在案涉13条燃气管道经甲公司组织竣工验收合格之前，甲公司违法交付使用的行为处于继续状态，同时，13条天然气管道在2013-2021年期间独立完工后分别投入使用，属连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形，违法行为处连续状态。至今违法行为的继续和连续状态未终了。因此本案并未超出《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定的追责时效。

四、案涉《行政处罚决定书》的罚款金额符合法律规定。

根据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；”之规定，未组织竣工验收，擅自交付使用的违法行为应以“工程合同价款”为基数计算罚款数额。本案中，根据案件调查人员现场检查以及甲公司确认的规划长度和实际通气长度、甲公司提交的天然气管道工程合同，在13条未组织竣工验收交付使用的燃气管道中：（1）其中9条燃气管道已全段通气：A燃气管道工程；B燃气管道工程；C燃气管道工程；H燃气管道工程；I燃气管道工程；J燃气管道工程；L市政燃气管道工程；M燃气管道工程；N市政燃气管道工程的全部通气，工程合同金额分别为××元、××元、××元、××元、××元、××元、××元、××元、××元。（2）其中4条管道部分通气：D燃气管道工程，规划长度××米，通气长度××米，合同总金额××元，已通气管道占比金额××元；F燃气管道工程，规划长度××米，通气规模××米，合同总金额××元，已通气管道占比金额××元；G燃气管道工程，规划长度××米，通气规模××米，合同总金额××米，已通气管道占比金额××元；K燃气管道工程，规划长度××米，通气长度××米，合同总金额××元，已通气管道占比金额××元。综上，全部通气的9条管道合同金额加4条部分通气管道通气部分占比金额合计××元。

根据《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）(2020年版）》B301.58.1：未造成危害后果；或者造成轻微危害后果的——从轻——对建设单位处工程合同价款2%以上2.5%以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之六点五以下的罚款之规定，在本案中，因申请人建设的燃气管道属于民生工程，且未存在主观恶意违法行为，暂未造成危害后果，因此对申请人的处罚适用从轻裁量档次。

因此，被申请人对申请人处以未组织竣工验收擅自交付使用部分的市政燃气管道工程合同价款人民币51134556.78元的百分之二罚款，即罚款人民币1022691.14元符合法律规定。

综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》程序合法，适用法律准确，认定事实清楚。被申请人恳请横琴粤澳深度合作区执行委员会依法驳回申请人的复议申请。

被申请人提供了如下证据材料：1.现场检查笔录；2.现场照片；3责令改正通知书；4.协助调查通知书。5.询问笔录；6.申请人受委托人提供的授权委托材料及其证据材料；7.《关于横琴新区10条燃气管道工程等9个项目未办理竣工验收投入使用的警示提醒函》（粤澳深合规建函〔2022〕××号）；8.《关于9个燃气管道工程项目未办理竣工验收违规投入使用的通知》（粤澳深合规建函〔2022〕××号）；9.《关于横琴粤澳深度合作区市政燃气管道验收情况的报告》（××天然气〔2022〕××号）；10.《关于横琴粤澳深度合作区市政燃气管道验收情况的报告》（××天然气〔2023〕××号）；11.行政处罚听证告知书及送达回证；12.申请人提交的行政处罚听证申请书及其补充材料；13.行政处罚听证通知书（2024年1月3日）；14.申请人提交的行政处罚听证改期申请书；15.行政处罚听证通知书（2024年1月12日）；16.听证公告（2024年1月17日）；17.行政处罚听证笔录以及旁听人员登记信息（2024年1月23日）；18.申请人在听证会上提交的证据材料；19.行政处罚决定书及其送达材料；20.被申请人做出案涉《行政处罚决定书》执法过程材料清单；21.《建设工程质量管理条例》;22.国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函；23.《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）（2020年版）》B301.58.1。

经查：

2023年9月28日，被申请人对申请人建设市政燃气管道工程未组织竣工验收、擅自交付使用进行现场检查，并制作现场检查笔录。经手持燃气检测仪现场检测，除E燃气管道工程未交付使用外，其余13条市政燃气管道均已交付使用。同日，被申请人作出《责令改正通知书》（粤澳深合商事城市管理责改〔2023〕××号），要求申请人立即停止违法行为，并于2023年10月28日前组织有关单位对市政燃气管道工程依法进行竣工验收。同时作出《协助调查通知书》（粤澳深合商事城市管理协调〔2023〕××号），要求申请人于2023年10月13日携带资料接受询问调查。

2023年10月10日，被申请人对申请人建设的市政燃气管道工程涉嫌未组织竣工验收、擅自交付使用的行为，予以立案调查。

2023年11月13日，申请人的受委托人甲某到被申请人处接受询问调查，《询问笔录》中称：“……共有14条未组织竣工验收的市政燃气管道工程；……除了开新三道燃气管道未交付使用，其余13条市政燃气管道已交付使用；……经过核算，未组织竣工验收擅自交付使用的市政燃气管道建设工程合同价款为51134556.78元；……1.A燃气管道工程通气时间为2020年8月18日；2.B燃气管道工程通气时间为2021年6月4日；3.C燃气管道工程通气时间为2020年8月12日；4.D燃气管道工程通气时间为2018年11月11日；5.F燃气管道工程通气时间为2021年4月30日；6.G燃气管道工程2021年6月4日；7.H燃气管道工程通气时间为2017年7月27日；8.I燃气管道工程通气时间为2018年8月31日；9.J燃气管道工程通气时间为2023年2月18日；10.K燃气管道工程通气时间为2019年6月14日：11.L市政燃气管道工程通气时间为2018年10月7日：12.M燃气管道工程通气时间为2015年12月24日；13.N市政燃气管道工程通气时间为2014年7月2日。”

《施工合同》及验收情况报告显示：（1）其中9条燃气管道已全段通气：A燃气管道工程；B燃气管道工程；C燃气管道工程；H燃气管道工程；I燃气管道工程；J燃气管道工程；L市政燃气管道工程；M燃气管道工程；N、NB-25#市政燃气管道工程的全部通气，工程合同金额分别为××元、××元、××元、××元、××元、××元、××元、××元、××元。（2）其中4条管道部分通气：D燃气管道工程，规划长度××米，通气长度××米，合同总金额××元，已通气管道占比金额××元；F燃气管道工程，规划长度××米，通气规模××米，合同总金额××元，已通气管道占比金额××元；G燃气管道工程，规划长度××米，通气规模××米，合同总金额××米，已通气管道占比金额××元；K燃气管道工程，规划长度××米，通气长度××米，合同总金额××元，已通气管道占比金额××元。综上，全部通气的9条管道合同金额加4条部分通气管道通气部分占比金额合计51134556.78元。

2023年12月28日，被申请人作出《行政处罚听证告知书》（粤澳深合商事城市管理罚告〔2023〕××号），告知违法事实、处罚依据和拟作出的行政处罚事项，并告知申请人享有陈述、申辩和申请听证的权利，并同日直接送达申请人。

申请人于2023年12月29日提出行政处罚听证申请。2024年1月12日，被申请人作出《行政处罚听证通知书》（粤澳深合商事城市管理听通〔2023〕××号），通知申请人听证时间、地点。2024年1月23日，被申请人举行了听证会，听取了申请人的意见，并制作了《行政处罚听证笔录》，该笔录经申请人的授权委托人签字。

2024年1月29日，因案情复杂，行政处罚延期30天。

2024年2月27日，被申请人作出《行政处罚决定书》（粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕××号），认定申请人“在横琴粤澳深度合作区建设的13条市政燃气管道工程未组织竣工验收，擅自交付使用”，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款之规定，并依据《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程与建筑业类）》(2020年版）B301.58.1、《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项规定，作出如下行政处罚：责令改正，处未组织竣工验收擅自交付使用部分的市政燃气管道工程合同价款人民币51134556.78元的2%罚款，即罚款人民币壹佰零贰万贰仟陆佰玖拾壹元壹角肆分（¥1022691.14)。该决定书于同日直接送达申请人。

2024年3月13日，申请人不服上述行政处罚决定向本委提起行政复议申请。

申请人申请调解，经申请人和被申请人同意，本委于2024年4月19日中止该行政复议审理。

横琴粤澳深度合作区城市规划和建设局分别于2024年7月4日、2024年7月24日、2024年8月9日、2024年8月16日作出《终止工程质量监督告知书》《现状验收监督意见书》，认定13条市政燃气管道通过工程质量竣工验收。

2024年8月8日，恢复审理。2024年8月20日，举行听证审理。听证过程中，申请人对询问笔录中“J燃气管道工程通气时间为2023年2月18日”进行更正为“2016年10月15日”并提供佐证材料。

以上查明事实，有申请人、被申请人提交的证据佐证。

另查：

本委于2021年9月17日印发的《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于各工作机构职责的公告》（粤澳深合执〔2021〕2号）确定被申请人的职责范围为：“……负责综合行政执法”；《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于开展综合行政执法工作的公告》（粤澳深合执〔2021〕3号）确定被申请人在本委行政管理权限内行使以下具体职责：“（九）行使住房和城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权、行政强制权；”。

本委认为：

一、被申请人具有作出案涉《行政处罚决定书》的法定职责，执法主体适格

《建设工程质量管理条例》第七十五条第一款规定：“本条例规定的责令停业整顿，降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者其他有关部门依照法定职权决定。”《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》第九条第一款规定：“法律、法规、规章规定由设区的市及以下人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，可以由合作区执行委员会及其工作机构行使。”根据上述规定，以及《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于各工作机构职责的公告》和《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于开展综合行政执法工作的公告》规定，被申请人作为合作区执行委员会的工作机构，在合作区范围内实施综合行政执法工作，行使住房和城乡建设管理方面的行政处罚职权，依法具有作出的案涉《行政处罚决定书》的法定职责，执法主体适格。

二、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿

根据《建设工程质量管理条例》第十六条第三款“建设工程经验收合格的，方可交付使用”之规定，建设工程须先进行竣工验收合格，才能进行交付。

本案中，申请人在横琴粤澳深度合作区建设的13条市政燃气管道工程交付（即通气）时间分别为：1.A燃气管道工程通气时间为2020年8月18日；2.B燃气管道工程通气时间为2021年6月4日；3.C燃气管道工程通气时间为2020年8月12日；4.D燃气管道工程通气时间为2018年11月11日；5.F燃气管道工程通气时间为2021年4月30日；6.G燃气管道工程2021年6月4日；7.H燃气管道工程通气时间为2017年7月27日；8.I燃气管道工程通气时间为2018年8月31日；9.J燃气管道工程通气时间为2016年10月15日；10.K燃气管道工程通气时间为2019年6月14日：11.L市政燃气管道工程通气时间为2018年10月7日：12.M燃气管道工程通气时间为2015年12月24日；13.N、NB-25#市政燃气管道工程通气时间为2014年7月2日。而该13条市政燃气管道工程竣工验收时间分别为：1.A竣工验收时间为2024年7月24日；2.B燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月24日；3.C燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月24日；4.D燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月4日；5.F燃气管道工程竣工验收时间为2024年8月16日；6.G燃气管道工程竣工验收时间为2024年8月16日；7.H燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月4日；8.I燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月4日；9.J燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月24日；10.K燃气管道工程竣工验收时间为2024年7月24日：11.L市政燃气管道工程竣工验收时间为2024年8月9日：12.M燃气管道工程竣工验收时间为2024年8月9日；13.N、NB-25#市政燃气管道工程竣工验收时间为2024年8月9日。以上可见，申请人建设的13条市政燃气管道工程交付使用时间在前，竣工验收时间在后，即申请人交付使用时尚未完成竣工验收，且交付使用后持续通气。申请人在询问笔录中亦对存在未组织竣工验收、已交付使用予以确认。

综上，申请人建设的13条市政燃气管道工程未组织竣工验收擅自交付使用，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定。被申请人作出涉案行政处罚决定事实清楚，证据确凿。

三、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》适用依据正确，内容适当

《建设工程质量管理条例》第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）(2020年版）》B301.58.1规定：“从轻：未造成危害后果；或者造成轻微危害后果的。对建设单位处工程合同价款百分之二以上百分之二点五以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之六点五以下的罚款。一般：造成一般危害后果的。对建设单位处工程合同价款百分之二点五以上百分之三点五以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之六点五以上百分之八点五以下的罚款。从重：造成严重危害后果的。对建设单位处工程合同价款百分之三点五以上百分之四以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之八点五以上百分之十以下的罚款。”根据上述规定，对未组织竣工验收，擅自交付使用的行为，《建设工程质量管理条例》规定了相应的罚款幅度，《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）(2020年版）》对上述的罚款幅度按照危害后果从轻、一般、从重的裁量档次进行具体规定。

本案中，申请人建设的市政燃气管道工程未组织竣工验收擅自交付使用，违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定。被申请人适用《建设工程质量管理条例》第五十八条第一项及《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）(2020年版)》B301.58.1的从轻裁量档次之规定，处未组织竣工验收擅自交付使用部分的市政燃气管道工程合同价款人民币51134556.78元的2%罚款，即罚款¥1022691.14元，符合法定处罚幅度范围内。被申请人在《建设工程质量管理条例》规定的量罚幅度的基础上予以从轻处罚，量罚并无明显不当。

申请人对被申请人适用法律方面提出异议：其一，应适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《中华人民共和国行政处罚法》）第三十三条规定不予行政处罚。其二，行政处罚部分超过法定期限，罚款金额计算错误。其三，应适用行为发生时的法律。

本委认为：其一，不应适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定不予行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”。但适用该条在于鼓励违法行为人自我纠错，主动消除违法后果，使一些轻微首次违法的行为人感受到执法温度，提高守法自觉和执法认同，但并不意味着行为人可以突破法律底线。市政燃气管道工程质量关系社会公共安全和人民群众生命财产安全，因此《建设工程质量管理条例》的法律法规已强制性规定，建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用。申请人将未竣工验收的市政燃气管道工程提前交付使用，最早交付使用的燃气管道为2014年7月2日，竣工验收时间为2024年8月9日，时间跨度久远已超过10年，对人民群众的生命财产安全造成极大隐患，对公共安全的隐匿危害性较大，申请人持续推进竣工行为亦不能成为对其不予处罚的法定及合理事由。《建设工程质量管理条例》设立的处罚对象是“未组织竣工验收，擅自交付使用的”，即处罚的是违法行为，而非危害后果，如果造成了危害后果，则由其他法律进行规范。申请人“未组织竣工验收，擅自交付使用的”行为事实清楚，证据确凿。申请人不予行政处罚的意见无事实及法律依据。

其二，行政处罚未超过法定期限。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《国务院法制办公室〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》规定：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”本案中，“交付使用”应当整体认定，交付使用是一个持续性行为，而非仅仅指交付一个动作。申请人组织竣工验收合格之前，违法交付使用的事实始终存在，故行为处于继续状态，违法事实状态一直持续至竣工验收合格，符合《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》所确定的情形。因此，本案行政处罚未超过追诉时效，关于违法行为已超过二年不应给予行政处罚的意见，本委不予支持。

其三，不应适用行为发生时的法律。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款和第三十七条的规定，本案的违法行为处于持续状态，应当适用违法行为终了时有效的法律，作出行政处罚时尚未完成竣工验收，适用现行有效的《建设工程质量管理条例》进行处罚，并无不当。

综上，故对申请人上述主张本委不予采纳。

四、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》程序合法

2023年10月10日，被申请人对申请人建设的市政燃气管道工程涉嫌未组织竣工验收、擅自交付使用的行为，予以立案调查。2023年12月28日，被申请人作出《行政处罚听证告知书》（粤澳深合商事城市管理罚告〔2023〕××号），告知违法事实、处罚依据和拟作出的行政处罚事项，并告知申请人享有陈述、申辩和申请听证的权利，并同日直接送达申请人。2024年1月23日，被申请人举行了听证，听取了申请人的意见，2024年1月29日，因案情复杂，延期30天。2024年2月27日，被申请人根据查证的事实作出《行政处罚决定书》（粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕××号），告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，并于同日依法直接送达申请人。并于同日直接送达申请人。被申请人的行政执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，因此被申请人作出的《行政处罚决定书》程序合法。

综上，本委认为，被申请人对申请人作出的《行政处罚决定书》（粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕××号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

本委决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，维持被申请人对申请人作出的《行政处罚决定书》（粤澳深合商事城市管理罚决〔2023〕××号）。

本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

                       横琴粤澳深度合作区执行委员会

                             2024年9月3日