横琴粤澳深度合作区执行委员会

行政复议决定书

粤澳深合执行复〔2024〕32号

申请人：甲公司

被申请人：横琴粤澳深度合作区商事服务局

申请人于2024年6月20日向本委提出行政复议申请，请求：撤销被申请人于2024年6月7日作出的（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号《行政处罚决定书》。申请人的复议申请，本委已依法受理。审理中，被申请人已向本委提交了书面答复及有关证据和依据。本案现已审理终结。

申请人称：

申请人于2024年6月7日收到题述横琴粤澳深度合作区商事服务局作出的案号之《行政处罚决定书》（下称“《决定书》”）。申请人认为，被申请人所作出的《决定书》处罚程序违法、缺乏事实与法律依据，故提出复议申请，申请所依据的事实与理由具体如下：

一、被申请人作出上述《决定书》的行政处罚程序违法

申请人曾于2024年5月9日根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第三十六条第三项的规定，向被申请人提交了《鉴定及中止听证申请书》。申请人要求涉案《事故调查报告》未涉及的部分事故原因进行鉴定，并在鉴定期间中止听证。然而无论在同日的听证会还是在嗣后，听证主持人或被申请人均未对申请人的正当程序要求进行任何回应。另外，此次《决定书》完全照搬被申请人先前所发的《行政处罚告知书》的内容，未对申请人在听证过程中的申辩意见做出任何回应。申请人认为，被申请人在行政处罚过程中的违法行政行为，空置及虚化了《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序，必然不能做出公正的行政处罚决定，理应予以纠正。

二、《决定书》本身缺乏事实与法律依据

《决定书》认为：“甲公司未有效落实施工单位主体责任，作为横琴新区××二期工程实际施工总承包单位，针对××工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明等问题，统一协调管理不到位；有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有限措施予以制止，未及时消除生产安全事故隐患，对事故发生负有责任。”申请人认为被申请人的上述认定缺乏基本事实根据。

（一）《决定书》对建设单位、施工总承包单位责任界限的认定没有事实依据，且与被申请人就本案对建设单位已作出的行政处罚决定相互矛盾

被申请人（粤澳深合商事）应急罚（2024）××号《行政处罚决定书》中已认定“乙公司，未有效落实建设单位首要责任，针对建设项目在检测、验收、移交等环节存在的多个问题，统一协调管理不到位；未按约定对检测工作全过程进行管理，未协调施工单位派出熟悉管道及现场情况的人员配合检测单位工作；未落实《珠海经济特区排水管理条例》相关规定；工程项目进展缓慢，实际投入使用后迟迟未能竣工验收及办理移交，对事故发生负有责任。”

对比上述《××号决定书》与案涉《决定书》的责任事实认定，被申请人显然是将应承担首要责任的建设单位所应包含的工作范围，如检测、验收、移交等环节……的统一协调管理，检测工作全过程进行管理等职责的同时，同等认定申请人也有检测环节的统一协调与管理职责，此种认定混淆了建设单位与施工总承包单位的责任界限，既无事实依据也无合同与法律依据。因此《6号决定书》与案涉《决定书》的两相比较，根本无法分清建设单位与施工总承办单位的责任，在某种程度上使得对事故发生的环节产生了不必要的认识混乱，并且与上述《××号决定书》所认定的建设单位应在本起事故中承担首要责任的认定相互矛盾。

（二）本案所涉事故并未发生在申请人的施工管理范围之内、申请人不应当承担安全管理责任

首先，根据《××调查报告》（下称“《调查报告》”），本案的事发地点发生在申请人施工项目的红线之外，不属于申请人的施工作业范围内。其次，《调查报告》也已明确2022年8月2日、8月5日，以及8月12日（事故发生日）放置或回收的污水井气囊均为检测单位丙公司用于对涉案工程进行CCTV检测之用，因此在检测过程中发生的有限空间作业，不属于申请人的施工作业管理职责范畴，故理应也只能由检测单位承担管理责任，换言之在本案中负有直接管理责任的只能是检测单位丙公司。第三，根据《调查报告》，申请人的工程施工在2022年5月已经竣工。因此不存在工程施工与工程检测交叉的问题、检测单位也未要求申请人配合其检测工作，因此，申请人事实上不存在检测中的配合施工作业。故《决定书》所认定的申请人“有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有限措施予以制止”等行为过失，因申请人不具有施工结束后的检测管理职责，《决定书》做出上述认定，缺乏认定申请人责任的行为事实依据、合同及法律依据。

（三）本案所涉申请人之工作人员甲某没有行为过错，故不可能产生申请人或其法定代表人、其他管理人员的管理过错。

在本案中只有甲某在涉案事故中有具体作为，申请人、申请人的法定代表人和其他管理人员所被认定的管理责任都是不作为责任。在法理上管理人不作为责任的产生必须以被管理对象的具体行为过错为责任前提。

被申请人据以认定申请人行政责任的《调查报告》中涉及甲某具体行为的仅见于：一、事故基本情况—（一）与事故相关背景介绍—2.管道检测作业与污水气囊设置情况中的事实认定。

《调查报告》认定“2022年8月2日，丙公司在××道W2-1# （下游管口）、W2-5#分别设置了一个气囊，对W2-1#至W2-5#段进行管道CCTV检测。检测过程中，丙公司发现W2-1#井内水位较高、泥沙淤积，且在W2-1#至W2-2#管内存在积水，无法检测。丙公司班组长刘某向甲公司施工员甲某报告了相关情况，称管道无法封堵，要求甲公司自行解决后再进行检测。甲某遂让丁公司安全员李某与刘某现场对接解决相关问题。”（见《调查报告》第9页）

该页的注释[20]进一步述及丙公司班组长刘某微信告诉甲公司施工员甲某，“××道，W2-1--W2-2由于管道施工坡度过大，管道里面起伏过大，我们也无法排干管道里面的积水，W2-1这个井往××路，被你们施工方做塌了，管道无法封堵，这段你们自行解决。”甲某将上述信息微信转发给丁公司安全员李某，并将刘某联系方式告诉李某，让李某和刘某现场对接解决上述问题，以便开展CCTV检测。注：竣工验收后现场只有丁公司刘某班组仍在××道作业。

申请人认为，“W2-1这个井往××路，被你们施工方做塌了，管道无法封堵”该节事实是否存在，是产生申请人责任的事实前提所在。然而，据甲某的笔录，当他8月5日再和相关人员联系时，得到的反馈是“已经在检测了”。申请人查阅了本案所有的证据材料，至今未发现相关人员对甲某所陈述的该节事实的任何质疑，证明本案并不存在影响工程检测的施工缺陷。故甲某无任何理由和必要对丙公司检测人员所称施工缺陷在做任何跟进。为进一步查明该节事实，申请人也在听证会前提交了《鉴定及中止听证申请书》。

综上所述，申请人认为被申请人所送达的《行政处罚决定书》行政处罚程序违法，认定管理责任界限不明，事故产生的因果关系认定不清。故为维护申请人合法权益，依法申请复议，请准所求。

申请人提供了如下证据材料：《行政处罚决定书》（案号：（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号）。

被申请人答复称：

一、被申请人具有做出本案行政处罚的法定职权

根据《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》第九条第一款的规定：“法律、法规、规章规定由设区的市及以下人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，可以由合作区执行委员会及其工作机构行使。”同时根据《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于开展综合行政执法工作的公告》第二条第（三）项的规定：“二、商事服务局在执委会行政管理权限内行使以下具体职责：（三）行使安全生产监督管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权、行政强制权；”因此，被申请人作为横琴粤澳深度合作区（以下简称“合作区”）执行委员会的工作机构，根据法律、法规、规章的规定对合作区内安全生产监督管理方面事务行使行政处罚权，具有职权依据。本案中，被申请人作为项目所在地行使安全生产监督管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的合法主体，依照《中华人民共和国安全生产法》（以下简称“《安全生产法》”）之规定对申请人违反安全生产管理的行使行政处罚权的职权依据明确。

二、被申请人在本案中认定事实清楚，证据确凿

2022年8月12日15时50分许，合作区××路和××道交叉路口西北侧一座污水检查井（以下简称“污水井”）发生一起有限空间作业较大事故，造成三名工人死亡，直接经济损失达662.90万元。事故发生后，珠海市人民政府成立事故调查组依法进行事故调查工作，通过现场勘察、调查取证、检测鉴定、查阅资料、问询谈话、专家论证和综合分析等方式，查明了事故发生的原因、经过、人员伤亡和直接经济损失等情况。经查，乙公司系横琴新区××二期工程的建设单位，乙公司将××二期工程中的××工程建设发包给申请人，并将××二期工程中涉及的××道等5条市政道路工程排水管渠检测工作发包给丙公司，同时，申请人将××工程中涉及的雨污水管线修复工程专业分包给丙公司。后丙公司与丁公司签订《市政排水灌渠开挖新建、换管分包合同书》，约定由丁公司进行丙公司指定范围内的排水管渠新建、开挖换管。根据《珠海经济特区排水管理条例》的规定，市政排水设施在竣工验收之前以及移交管养之前，需出具排水管道检测结果，乙公司要求丙公司开展××道排水管道检测工作（以下简称“CCTV检测”）。

2022年8月2日，丙公司在××道W2-1#（下游管口）、W2-5#分别设置了一个气囊，对W2-1#至W2-5#段进行管道CCTV检测，检测过程中，丙公司发现W2-1#井内水位较高、泥沙淤积，且W2-1#至W2-2#管内存在积水，无法检测。丙公司班组长刘某向申请人施工员甲某报告了相关情况，称管道无法封堵，要求申请人自行解决后再进行检测。甲某遂让丁公司安全员李某与刘某现场对接解决相关问题。8月4日，丁公司班组长刘某经与丙公司刘某商量后，丁公司刘某班组渠道××路的事故井（W2-1#上游井）和××道的W2-5#污水井分别设置了一个气囊。8月5日，丙公司在W2-2#污水井设置一个气囊后，对××道W2-1#至W2-2#之间的污水管进行CCTV检测，当天，丙公司向乙公司出具了CCTV检测报告。8月12日下午，丁公司班组长刘某带领工人在××道抽排通信井内积水。15时50分许，刘某带领张某、李某2人到××路事故井回收8月4日放置的气囊，在未采取任何安全措施的情形下，刘某协助张某一起打开事故井盖，张某通过井内爬梯下井，打开气囊固定绳和气管递给井上的刘某和李某，随后爬出井外。气囊泄气后见无法提出气囊，李某顺爬梯下井，张某和刘某听到井下发出声响，呼叫李某未见反应，刘某在未佩戴应急救援装备情况下下井施救，井上工人呼叫未见其反应，张某向附近的陈某呼叫，陈某查看井内情况后拨打110、120求救，陈某开车将附近作业的王某等工人接到现场后，到路边接应110车辆。王某在未佩戴应急救援装备情况下，下井施救，井上工人呼叫未见其反应，至此，共造成李某、刘某、王某三人被困井内，经现场救援，被困人员被陆续救出，但后续经医疗抢救，被困三人均抢救无效死亡。通过事故专家组调查，结合事故调查笔录、消防救援记录及司法鉴定，事故现场作业人员未按照操作规程和有关规定要求实施有限空间作业，未执行有限空间“七不准”要求，未遵守“先通风、再检测、后作业”的作业程序，未采取检测、防护、监护等措施的情况下实施有限空间作业。事故发生后，施救人员在未作好个人防护的情况下冒险施救，造成伤亡进一步扩大。调查和鉴定显示，事故井内氧气含量较低，且有毒有害气体含量超标，经医学鉴定三名死者系因“在环境缺氧及吸入含有硫化氢等有毒有害气体中毒后落水，最终因硫化氢中毒合并溺水而死亡”。

对于上述事故，事故调查组及被申请人先后调查询问申请人安全环保管理负责人陈某、法律风控部负责人丘某、安全员蒋某、项目负责人朱某、施工员甲某等人以及丁公司员工张某等人，根据上述调查询问的笔录材料，在甲某询问笔录（2022年9月6日）第二页倒数第三行“我一直认为刘某班组是以丙公司的名义进入公司”，第四页倒数第四行“在管道开挖修复工作和零星用工工作的现场施工都是由我直接对他们班组的人沟通”、蒋某询问笔录（2022年8月31日）第三页第五行“我自他们进场（2022年5月份）到事发都不知道丁公司，我一直以为是丙公司的班组，后面听李某说了这家公司”，第四页倒数第三行“不清楚什么时候开始做的，我只知道是今年7月底结束，当时李某带了拖拉管道班组大约5个人找我做入场前的三级安全教育培训”说明，以上申请人公司相关人员对于施工现场施工班组所属公司、所承担职责、施工范围等情况不清楚，将丁公司的人员误认为丙公司人员，故查明申请人作为××道工程实际施工总承包单位，针对××道工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明的问题，统一协调管理不到位，将丁公司介绍给分包单位进行灌渠开挖、新建、换管工作，对丙公司违法分包行为持放任态度。尤其是对有限空间作业管理不规范，未严格按照有限空间作业审批要求进行现场条件确认，违规开具下井作业票（2022年6月10日、6月16日、7月20日在申请人开具的下井作业票同意丁公司下井作业，但是现场只有一次配备了正压式呼吸器，应急救援物资和安全防护用品均不符合要求），监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有效措施予以制止，未及时消除安全生产事故隐患，在安全考核、教育、培训流于形式，导致本次事故的发生，以上内容均有《调查询问笔录》、珠海市人民政府《××调查报告》（以下简称《调查报告》）等证据材料予以证明。

综上，申请人对其未有效落实施工单位主体责任，申请人违法行为认定事实清楚，证据确凿充分。

三、被申请人作出本案行政处罚适用法律正确

根据被申请人在本案中查明的事实，申请人未有效落实施工单位主体责任，违反了《安全生产法》第四十一条第二款：“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。”和第四十九条第二款：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”的规定，申请人未有效落实施工单位主体责任造成较大窒息溺水事故，对事故发生负有责任，被申请人依据《安全生产法》第一百一十四条第一款第二项的规定，即：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；”对申请人作出本案（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号《行政处罚决定书》，符合《安全生产法》的规定，被申请人作出本案案涉行政处罚决定适用法律正确。

四、被申请人在本案中作出行政处罚程序合法

申请人主张，本案案涉《行政处罚决定书》作出程序违法，存在未对本案《事故调查报告》未涉及的部分事故原因进行鉴定，并在鉴定期间停止听证，在听证过程中未对申请人的正当程序要求进行回应，同时也未对听证过程中申请人的申辩意见作出回应。对于申请人的鉴定申请，被申请人认为，申请人在鉴定申请书中提及的微信聊天记录内容（“W2-1这个井往××路，被你们施工方做塌了，管道无法封堵”）是丙公司班组长刘某告知申请人施工员甲某的微信内容，对应的《事故调查报告》第九页注释20是对正文表述为何“甲某遂让丁公司安全员李某与刘某现场对接解决相关问题”的原因解释，该内容不是作为认定申请人是否存在事故责任的直接原因，且《事故调查报告》已明确认定事故直接原因为作业人员未进行通风、未佩戴防护设备进入缺氧环境作业、现场施救人员未采取有效防护措施盲目施救导致。据此，被申请人根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第三十六条第一款第三项：“有下列情形之一的，听证主持人应当中止听证：（三）在听证过程中，需要对有关证据重新鉴定或者勘验的；”之规定，在现有证据确实、充分的情况下，申请人申请对案涉W2-1#至W2-2#污水井进行鉴定不符合上述情形，因此决定不予中止听证，上述程序具有充分的事实依据且正当合法。

2023年11月2日，珠海市人民政府公布《事故调查报告》后，被申请人经批准，依据《安全生产法》的规定，于2023年12月21日依法进行立案，对申请人的违法行为进行调查。2024年3月14日，被申请人经批准，对申请人作出（粤澳深合商事）应急告〔2024〕××号《行政处罚告知书》，告知申请人的违法行为违反了《安全生产法》第四十一条第二款、第四十九条第二款的规定，被申请人据此依照《安全生产法》第一百一十四条第一款第二项的规定拟对申请人作出罚款人民币壹佰零柒万元整（小写：人民币1,070,000元），并告知申请人在收到《行政处罚告知书》之日起3日内向被申请人提出陈述、申辩或5日内书面形式提出听证申请，该《行政处罚告知书》于2024年3月15日送达申请人。2024年3月25日，被申请人收到申请人的听证申请，于3月28日向申请人作出《行政处罚听证通知书》（粤澳深合商事听通〔2024〕××号），告知申请人将定于2024年4月22日对该案举行听证，后根据申请人于2024年4月18日向被申请人提出的延期举行听证的申请，被申请人经审定，于2024年4月23日作出《行政处罚听证延期通知书》（粤澳深合商事听延通〔2024〕××号），定于2024年5月9日举行听证。2024年5月9日，本案行政处罚听证如期开展，被申请人听取申请人委托代理人的陈述、申辩意见以及申请人、案件调查人员的举证、质证后，充分了解案情、认定案件事实，作出处理意见，最终同意案件调查人员的处理意见。2024年6月6日，被申请人经批准，对申请人作出（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号《行政处罚决定书》，该决定书于2024年6月7日送达申请人，且申请人已于2024年6月21日全额缴纳《行政处罚决定书》规定的罚款数额。

综上，被申请人在行政处罚听证过程和行政处罚其他环节当中，不存在实施侵犯申请人程序性权利的行为。被申请人对申请人作出的行政处罚决定程序合法。

综上所述，案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，处罚幅度适当，申请人提出的复议申请没有事实和法律依据。被申请人恳请横琴粤澳深度合作区执行委员会依法驳回申请人的复议申请。

被申请人提供了如下证据材料：1.《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》；2.《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于开展综合行政执法工作的公告》；3.《中华人民共和国安全生产法》；4.《珠海市人民政府关于横琴粤澳深度合作区××调查报告的批复》；5.《询问笔录》（2022年8月12日、8月30日、8月31日、9月5日、9月6日、9月16日、10月9日、10月13日）；6.申请人员工甲某2022年9月6日提交的与案涉事故工程相关工作人员微信聊天记录；7.《安全生产管理协议》、横琴新区××二期工程-××道工程《建设工程施工合同》；8.新工人安全教育汇总表；9.《协助调查通知书》（粤澳深合商事应急协调〔2024〕××号）及EMS邮单、妥投记录；10.《调查询问笔录》（2023年12月21日、12月27日、2024年1月3日、2月27日）；11.申请人主体证明、授权委托材料、《甲公司自查提升工作报告》《关于延期配合调查的申请》《关于××事故有关情况的说明》、送达地址确认书；12.《行政处罚告知书》（粤澳深合商事应急告〔2024〕××号）及EMS邮单、妥投回证；13.《听证申请书》《行政处罚听证通知书》（粤澳深合商事听通（2024）应急××号）及EMS邮单、妥投回证；14.《延期听证申请书》及证明材料、《行政处罚听证延期通知书》粤澳深合商事听延通（2024）应急××号）及EMS邮单、妥投回证；15.《鉴定及中止听证申请书》、授权及委托材料；16.申请人《申辩书》；17.《行政处罚决定书》（粤澳深合商事应急罚〔2024〕××号）及EMS邮单、妥投回证。

经查：

2015年，乙公司珠海横琴新区综合开发项目总经理部与甲公司签订《建设工程施工合同》，合同显示：“施工范围：道路工程、软基处理工程、桥梁工程、地下空间、管线工程、电力通信及照明工程、交通安监设施等工程。（包括但不限于进退场、施工准备、临时工程、临时设施、完成施工图纸工程、工程照管、工程保修等工作内容）”“工程内容：道路工程、软基处理工程、桥梁工程、地下空间、管线工程、电力通信及照明工程、交通安监设施等工程。详见工程施工图。”

2017年8月16日，乙公司与丙公司签订《检测服务合同书》，约定由丙公司开展二期工程排水管渠的第三方检测服务工作。

2021年12月10日，甲公司珠海分公司（经甲公司授权）与丙公司签订《横琴新区××二期工程一××道等雨污水管线修复工程分包合同协议书》。

2022年4月15日，丙公司与丁公司签订《市政排水管渠开挖新建、换管分包合同书》，约定由丁公司进行其指定范围内的排水管渠新建、开挖换管。

2022年8月2日，丙公司在××道W2-1#（下游管口）、W2-5#分别设置了一个气囊，对W2-1#至W2-5#段进行管道CCTV检测，检测过程中，丙公司发现W2-1#井内水位较高、泥沙淤积，且W2-1#至W2-2#管内存在积水，无法检测。丙公司班组长刘某向申请人施工员甲某报告了相关情况，称管道无法封堵，要求申请人自行解决后再进行检测。甲某遂让丁公司安全员李某与刘某现场对接解决相关问题。

2022年8月12日15时50分许，横琴粤澳深度合作区××路和××道交叉路口西北侧一座污水检查井发生一起有限空间作业较大事故，造成三名工人死亡，直接经济损失662.90万元。

事故发生后，珠海市人民政府成立事故调查组依法进行事故调查工作。2023年11月2日，珠海市人民政府作出《横琴粤澳深度合作区××调查报告》。报告显示：“事故调查组认定，横琴粤澳深度合作区××事故是一起较大生产安全责任事故”“四、事故发生单位及有关企业存在的问题（三）甲公司 未有效落实施工单位主体责任。甲公司作为××道工程实际施工总承包单位，针对××道工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明等问题，统一协调管理不到位；将丁公司介绍给分包单位丙公司进行管渠开挖新建、换管工作，对丙公司违法分包行为持放任态度；有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有效措施予以制止，未及时消除生产安全事故隐患；安全考核、教育、培训流于形式”“六、对事故有关单位及责任人的处理建议（三）建议给予行政处罚的单位1.丁公司、丙公司、甲公司、乙公司，对事故发生负有责任。建议由合作区商事服务局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第二项等法律法规进行行政处罚。”

2024年3月14日，被申请人作出（粤澳深合商事）应急告〔2024〕××号《行政处罚告知书》，并于2024年3月15日送达申请人。

2024年5月9日，被申请人举行行政处罚听证。

2024年6月6日，被申请人作出（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号《行政处罚决定书》，于2024年6月7日送达申请人。

2024年6月20日，申请人向本委提出行政复议申请。本委于2024年6月26日受理。

另查：

本委于2021年9月17日印发的《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于各工作机构职责的公告》（粤澳深合执〔2021〕2号）确定被申请人的职责范围为：“负责综合行政执法；负责安全生产工作”；《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于开展综合行政执法工作的公告》（粤澳深合执〔2021〕3号）确定被申请人在本委行政管理权限内行使以下具体职责：“（三）行使安全生产监督管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权、行政强制权”。

本委认为：

一、被申请人具有作出案涉《行政处罚决定书》的法定职责和执法主体适格

《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；”根据《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于各工作机构职责的公告》和《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于开展综合行政执法工作的公告》，被申请人负责安全生产工作，履行安全生产监督管理方面的行政处罚职能，依法具有作出案涉《行政处罚决定书》的法定职责，执法主体适格。

二、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿

（一）关于申请人、丙、丁等公司的合同签订和履行情况

根据《珠海经济特区排水管理条例》第十九条和第二十条第五项，排水设施在验收前需出具排水管道检测结果。2017年8月16日，乙公司与丙公司签订《检测服务合同书》，约定由丙公司开展二期工程排水管渠的第三方检测服务工作。2021年12月10日，甲公司珠海分公司（经甲公司授权）与丙公司签订《横琴新区××二期工程-××道等雨污水管线修复工程分包合同协议书》。

在××道工程维修、检测环节中，丙公司既是管道检测合同的承包单位，又是管道修复合同的承包人。

2022年4月15日，丙公司与丁公司签订《市政排水管渠开挖新建、换管分包合同书》，将排水管渠新建、开挖换管违法分包给丁公司。《事故调查报告》脚注42说明施工协调会上，丙公司明确表示实际不具备开挖修复能力，申请人××道工程项目负责人将丁公司法定代表人介绍给丙公司项目负责人开展管道开挖修复工作。脚注43说明申请人对丙公司违法分包行为、丁公司从业人员、营业执照、公司资质等信息审查不严格（在甲公司微信工作群中，丁公司李某使用名称为“丁-李某”）。

2022年8月2日，丙公司在××道W2-1#（下游管口）、W2-5#分别设置了一个气囊，对W2-1#至W2-5#段进行管道CCTV检测，检测过程中，丙公司发现W2-1#井内水位较高、泥沙淤积，且W2-1#至W2-2#管内存在积水，无法检测。丙公司班组长刘某向申请人施工员甲某报告了相关情况，称管道无法封堵，要求申请人自行解决后再进行检测。甲某遂让丁公司安全员李某与刘某现场对接解决相关问题。8月4日，丁公司班组长刘某经与丙公司刘某商量后，刘某班组去到××路的事故井（W2-1#上游井）和××道的W2-5#污水井分别设置了一个气囊。

根据以上事实，结合《事故调查报告》和询问笔录等可知，丙公司刘某班组从事的是检测工作，丁公司从事的是管道修复工作。因检测无法进行，申请人施工员甲某协调检测和管道修复事宜。

（二）关于“针对××道工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明等问题，统一协调管理不到位”的认定

根据申请人与丙公司签订的《××道工程雨污水管线修复工程分包合同协议书》《工程量清单》、合同对“完工验收”的定义，以及《事故调查报告》的认定、甲某询问笔录、申请人工作人员与丙公司工作人员和丁公司沟通记录，申请人与丙公司签订的管线修复合同尚在履行。因检测无法进行，申请人施工员甲某协调检测和管道修复事宜。根据申请人与丙公司签订的《安全生产管理协议》，甲方（申请人）负责协调同一施工现场乙方与其他分包单位的安全生产管理。同时，朱某在2022年9月16日询问笔录中陈述：“当时CCTV检测的结果是每条路都有质量缺陷。”《建设工程安全生产管理规定》第二十四条规定：“建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产负总责。”因此，申请人具有协调管理职责，对施工现场安全生产负有责任。申请人作为施工总承包单位，主张不应当承担安全管理责任，本委不予认可。

《事故调查报告》脚注42和43说明了申请人存在的问题：将丁公司介绍给分包单位丙公司进行管渠开挖新建、换管工作，对丙公司违法分包行为持放任态度。同时，询问笔录也证明了相关事实。蒋某在2022年8月31日询问笔录中陈述：“我自他们进场（2022年5月份）到事发（2022年8月12日）都不知道丁公司，我一直认为是丙公司的班组，后面听李某说了这家公司”“不清楚是从什么时候开始做的，我只知道是今年7月底结束，当时是李某带了拖拉管道班组大约5个人找我做入场前的三级安全教育培训”。甲某在2022年9月6日询问笔录中陈述：“我一直认为刘某班组是以丙公司名义进入公司”“在管道开挖修复工作和零星用工工作的现场施工都是由我直接对接他们班组的人沟通”。甲某在2023年12月的询问笔录中陈述：“8月4日转发信息给李某直至得知现场已经检测完成都没有去现场看，当时转发信息后也没有安排具体的施工。在8月5日了解到已经检测完成了”“这个封堵我是不清楚的。8月4日也没有去现场巡查，一直不清楚他们的作业情况”。朱某在2022年9月16日询问笔录中陈述：“2021年9月15日，我、商务何某、丙公司的肖某参加协商会议，会议上肖总表示丙做不了开挖换管工作，我就说‘你没有这方面资源的话，可以去找丁公司李某做。’让他们自己去协商，没想到后面他们直接签了分包合同。”被申请人根据上述事实认定申请人针对××道工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明等问题，统一协调管理不到位认定事实清楚，证据确凿。

（三）关于“有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有效措施予以制止，未及时消除生产安全事故隐患，对事故发生负有责任”的认定

根据《城镇排水管道维护安全技术规程》第5.1.6条、《广东省安全生产条例》第三十条、《广东省有限空间危险作业安全管理规程》第5.1条规定，作业前需审批。

《事故调查报告》脚注44说明申请人对丁公司在不具备下井作业条件下违规进行有限空间作业的问题，违规开具下井作业票（6月10日、6月16日、7月20日甲公司开具的下井作业票同意丁公司下井作业，但是作业现场只有1次配备了正压式呼吸器，应急救援物资和安全防护用品均不符合要求），未进行有效监督管理。脚注46说明三级安全教育不规范，教育内容针对性不强，组织考试考核弄虚作假，为确保参考人员答题全部正确，安全员会将正确答案反复念给参考人员。同时，询问笔录也证明了相关事实。蒋某在2022年8月31日询问笔录中陈述主要内容为：8月12日丁公司（通信井抽水、下井疏通管道作业）的工作内容未向蒋某、张某报备，也没有开具作业票，正常情况是要开的，如果没有作业票会立即让他们停工；6月10日、6月16日和7月20日三次开作业票的下井作业都到场，只记得带到过现场1次，剩下两次没有带正压式呼吸器等呼吸器具。张某、蒋某等的询问笔录也说明安全考核、教育、培训不规范。

被申请人根据上述事实认定申请人有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有效措施予以制止，未及时消除生产安全事故隐患，对事故发生负有责任认定事实清楚，证据确凿。

综上，被申请人作出案涉行政处罚决定，认定申请人针对××道工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明等问题，统一协调管理不到位；有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有效措施予以制止，未及时消除生产安全事故隐患，对事故发生负有责任，事实清楚，证据确凿。

三、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》适用依据正确，内容适当

本案中，被申请人认定申请人针对××道工程维修、检测环节现场多个施工单位职责不清、分工不明等问题，统一协调管理不到位；有限空间作业管理不规范，监督、审核、把关不严格，对作业人员违规下井作业行为未采取有效措施予以制止，未及时消除生产安全事故隐患，违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第二款“生产经营单位应当建立健全并落实生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并通过职工大会或者职工代表大会、信息公示栏等方式向从业人员通报。其中，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工大会或者职工代表大会报告。”和第四十九条第二款“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”的规定。《事故调查报告》认定本案为较大生产安全责任事故，被申请人根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第二项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款”的规定进行处罚，适用依据正确，内容适当。

四、被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》程序合法

2023年12月21日，被申请人立案。2024年3月14日，被申请人作出（粤澳深合商事）应急告〔2024〕××号《行政处罚告知书》。2024年5月9日，被申请人举行行政处罚听证。2024年6月6日，被申请人作出（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号《行政处罚决定书》，于2024年6月7日送达申请人。针对申请人在行政处罚阶段的鉴定申请，被申请人认为该内容不是作为认定申请人是否存在事故责任的直接原因，且《事故调查报告》已明确认定事故直接原因为作业人员未进行通风、未佩戴防护设备进入缺氧环境作业、现场施救人员未采取有效防护措施盲目施救导致。被申请人认为不符合《广东省行政处罚听证程序实施办法》第36条的规定，同意申请人的要求重新鉴定及中止听证的申请。被申请人作出的案涉《行政处罚决定书》程序合法。

综上，本委认为，被申请人对申请人作出的（粤澳深合商事）应急罚〔2024〕××号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。

本委决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，维持被申请人对申请人作出的《行政处罚决定书》（粤澳深合商事应急罚〔2024〕××号）。

本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

                       横琴粤澳深度合作区执行委员会

                                                                                                                                                                                                     2024年8月16日