横琴粤澳深度合作区执行委员会

　　行政复议决定书

　　粤澳深合执行复〔2024〕50号

　　申请人：甲某

　　被申请人：横琴粤澳深度合作区经济发展局

　　申请人请求被申请人向其支付2023年度珠海市在站博士后生活补贴，于2024年9月2日向本委提出行政复议申请，请求:1.撤销被申请人作出的驳回2023年度在站博士后生活补贴申请的决定；2.被申请人自收到本申请书之日起15日内向申请人支付2023年度在站博士后生活补贴20万元。申请人的行政复议申请，本委已依法受理。审理中，被申请人已向本委提交了书面答复及有关证据和依据。本案现已审理终结。

　　申请人称：

　　申请人获批于2022年1月10日在横琴的甲公司博士后工作站及乙大学流动站担任博士后研究员。

　　根据2021年9月5日的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，横琴粤澳深度合作区（以下简称合作区）成立。

　　横琴新区管理委员会早于2019年11月印发《横琴新区博士后管理办法》，珠海市人力资源和社会保障局于2019年2月制定《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》，上述两办法均对在横琴进行博士后研究的人员进行规范；而合作区成立时，没有类似的管理办法。因此，申请人申请在合作区进行博士后研究，受《横琴新区博士后管理办法》及《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》所规范及约束。

　　根据《横琴新区博士后管理办法》第二十一条的规定，申请人每年可获20万元的个人租房及生活补贴；同时，根据上述办法第二十九条的规定，申请人为澳门特区永久性居民，故每年可再获10万元的在站博士后生活补贴;因此，申请人每年可获30万元的生活补贴。甲公司定期向博士后管理办公室（以下简称博管办）申请上述在站博士后生活补贴，每次申请可获2.5万元，扣税后为2万元;共可申请24次，合计60万元，扣税后为48万元;丙公司按申请定期发放上述在站博士后生活补贴，这反映出合作区博管办及相关部门是按照《横琴新区博士后管理办法》行事。

　　根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》第十三条的规定，申请人每年亦可获得20万元在站博士后生活补贴，资助期限一般为两年。丙公司按照申请于2023年5月19日进行第一次发放，发放金额为20万元，扣除偶然所得税后为16万元。这反映出合作区博管办及相关部门是按照《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》行事。

　　合作区执行委员会于2024年3月21日通过了《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》。根据法不溯及既往原则，上述措施一般仅可规范未来的情况。因此，申请人的情况应继续受《横琴新区博士后管理办法》及《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》规范，而不受《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》的约束，除非该新措施对申请人更为有利(从新从优原则)。申请人于2023年12月完成博士后研究工作并出站。甲公司根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》第十三条的规定，于2024年4月为申请人申请2024年的20万元在站博士后生活补贴。然而，合作区博管办于2024年5月拒绝发放上述20万元，理由是已向本人支付了80万元的在站博士后生活补贴，因此不再发放剩余的20万元在站博士后生活补贴，但未阐述任何法律依据。综上所述，恳请合作区执行委员会依法处理上述情况，向申请人发放剩余的20万元在站博士后生活补贴。

　　申请人提交了如下证据材料：1.《博士后研究人员进站备案证明》；2.16万元的入账证明；3.20万元的扣税证明；4.《博士后证书》；5.驳回2023年度在站博士后生活补贴申请的决定的网页截图；6.提交行政申诉的邮寄证明；7.港澳居民来往内地通行证。

　　被申请人称：

　　一、被申请人承接原横琴新区博管办职能，具有审核博士后在站期间生活补贴金额发放的职能

　　《横琴新区博士后管理办法》第五条第二款、第三款规定:“横琴新区成立博士后管理办公室(以下简称区博管办)，统筹推进横琴新区博士后管理工作，对全区博士后管理的重要事项作出决策部署，对重点、难点问题进行统一协调解决。区博管办设在区党群工作部，承担以下工作职能:（二）负责审核、拨发并监管区博士后扶持资金、补贴和奖励的使用，指导并协助博士后人员在站期间各类基金的申请;（三）制定设站单位及博士后人员的相关政策，并组织落实各项人才优惠政策；”。

　　2021年9月，合作区成立，根据《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于依法承接原珠海横琴新区管理委员会有关权利和义务的公告》，合作区执行委员会是承担合作区经济和民生管理职能的法定机构。根据2021年9月17日发布的《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于各工作机构职责的公告》“三、经济发展局职责:……负责制定吸引和集聚国际高端人才的政策措施，吸引‘高精尖缺’人才”。

　　因此，被申请人具有审核博士后在站期间生活补贴金额发放的职能。

　　二、被申请人对申请人申请发放博士后在站期间第二年的生活补贴人民币20万元的请求不予通过，并无不当

　　（一）申请人在该申报程序中不具有根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》申请发放博士后在站期间生活补贴金额的权利。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（十二）项之规定，申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障的，属于“行政给付”类的行政行为。又根据国办发〔2022〕27号《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》第（九）规定:“规范行政确认、行政给付、行政强制和行政检查行为。法律、法规、规章对行政确认、行政给付、行政强制的条件、程序和办理时限只有原则性规定，对行政检查的职责和范围只有原则性规定，对行政确认的申请材料没有明确规定，对行政给付数额规定一定幅度的，有关行政机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化”。

　　被申请人必须要强调的是，在该阶段开启的在站博士后生活补贴金额申报通道，系依据《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》要求各申请人展开申报，并非系《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》所规定之博士后在站期间生活补贴金额的申报通道。在该基础上，申请人通过错误的渠道申请其他法律、法规规定的行政给付金额，要求行政机关作出“行政给付”类行政行为势必无法通过。

　　同时，被申请人仍需要说明的是，《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》（珠人社〔2018〕276号）第十三条规定:“我市在站博士后，给予每人每年20万元生活补贴，资助期限一般为2年;并按我市专家体检标准，享受每年一次免费体检。”故而，在该规定中，并未明确规定发放生活补贴的年限为二年，行政机关在具体实施时有权进行量化，具体到本案中，被申请人并未启动基于该办法的生活补贴金额申报程序，并未违反相应规定。

　　《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》(珠人社〔2018〕276号)第二十七条第一款规定:“本办法实施所需资金在市人才发展专项资金中列支。”第二十九条规定:“本办法自印发之日起施行，有效期5年。《珠海市博士后管理工作暂行办法》(珠组字〔2011〕43号)同时不再参照适用。”该办法自2023年12月6日起已超出有效期，即已失效，自此后该办法是否仍然可以参照执行仍未予以明确，相应后续政策尚未出台，新旧政策如何衔接无法确定。纵然珠海市新政策出台，明确了相关事项的衔接处理，根据《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于依法承接原珠海横琴新区管理委员会有关权利和义务的公告》“原珠海横琴新区管理委员会存续期间，在合作区范围内，因法律、法规、规章和规范性文件规定、合同约定、单方承诺等形式设立的权利和义务，执委会在其职责职权范围内依法予以承接，将继续依照法律、约定和承诺等行使权利，履行义务，承担责任。”即被申请人仅对原珠海横琴新区管理委员会存续期间在合作区范围内的相关规定予以承接，对于未来珠海市可能出台的新政策，被申请人亦是不予以实施。

　　综上，被申请人根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》发放博士后在站期间生活补贴金额的基础系被申请人启动对该申请的申报程序，而被申请人并未启动该申报程序，申请人自然不具备要求被申请人作出行政给付行为的权利。

　　（二）涉及新旧政策衔接问题，被申请人无法突破《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》对在站博士后人员规定的在站期间生活补贴金额限定标准。

　　2024年3月，执委会印发《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》，其中第二条第二款规定:“对在合作区博士后科研工作站、工作站分站和创新实践基地工作的博士后给予每人每年四十万元生活补贴，连续两年发放。在站博士后因承担国家重大项目获得国家自然科学基金、国家社会科学基金、中国博士后科学基金等资助项目延期出站的，第三年给予一次性十万元生活补贴。”第六附则第一款规定:“本措施自2023年1月1日起实施，有效期至2025年12月31日，有效期届满或有关法律政策依据变化，将根据实施情况予以评估修订。有效期届满而相关资金应当支付而尚未支付完毕的，应继续执行至全部完毕。”第六附则第三款规定:“本措施由合作区执行委员会解释，由合作区经济发展局制定实施细则并组织实施。本政策与合作区其他政策有重复、交叉的，除另有规定外，按照就高、不重复原则执行。”《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》(粤澳深合经发通〔2024〕4号)第一条规定:“为落实《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》，进一步明确用人单位和各类人才享受扶持的标准和条件，支持更多优秀人才前来合作区发展，从而加快推动粤港澳大湾区高水平人才高地建设，特制定本实施办法。”第四十条第三款明确:“除本办法另有规定外，本办法与合作区出台的其他政策以及上级单位要求合作区财政承担或配套的政策有重复、交叉的，申请主体可以按照‘就高、不重复’原则择一选择适用”。

　　基于此，可以明确的是，《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》系《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》的配套政策，系《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》的具体性实施细则，被申请人在执行此类申报事宜，处理新旧政策衔接时，在基于《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》要求各申请人展开申报时，亦无法突破上述文件的限定性规定。故被申请人对申请人申请的回复并无不当，其所指的系申请人通过《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》展开申报时，系无法突破博士后在站期间两年可领取生活补贴金额八十万的限定性金额标准的。

　　（三）申请人应对珠海市人才补贴政策在合作区内的适用条件予以变更或限制具有合理预期。

　　被申请人于2022年1月10日在甲公司博士后工作站及乙大学流动站担任博士后研究人员，当时的客观情况是:一方面现行适用的《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》和《横琴新区博士后管理办法》中并未对补贴发放年限进行强制性规定,亦即并未有必须发放足二年补贴的明确规定；另一方面合作区已成立，且于2021年9月17发布《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于依法承接原珠海横琴新区管理委员会有关权利和义务的公告》。

　　据此，申请人对合作区内可能对珠海市的人才补贴政策的适用条件予以变更或限制已有合理预期，作为法学专业博士后申请人不可能也不应当获得其必将领取到2年总额为100万元人才补贴的信赖利益。其已经获领80万元人才补贴，相关利益已获得保障，亦是被申请人能够给予的最大保障。

　　三、申请人的复议申请不应得到支持

　　（一）申请人并非适格的复议被申请对象。

　　首先，申请人自述其系基于《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》(珠人社〔2018〕276号)申请第二笔博士后在站期间生活补贴金额。根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》(珠人社〔2018〕276号)第七条规定:“横琴新区管委会，各区政府（管委会）负责本区博士和博士后人才引进和培育工作，配合市人社部门对博士和博士后人才进行管理和服务。”第二十七条第一款规定:“本办法实施所需资金在市人才发展专项资金中列支”。

　　故认为，被申请人实际上仅系配合市人社部门处理此类事宜被申请人所申请的该项博士后在站期间生活补贴金额系由市人才发展专项资金中列支，被申请人最多系受市人社部门委托对申请人此项申请予以审核。根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条第三款规定:“行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人。”被申请人并非适格的被申请对象。

　　（二）申请人申请本案行政复议已超过申请期限。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”本案中，被申请人于2024年5月13日驳回其生活补贴申请，申请人至迟应于2024年7月12日提出行政复议，而其至2024年9月2日才提出复议申请，显然已超出了申请期限，应予驳回。

　　综上，被申请人在《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》要求各申请人展开申报的渠道中，申请按照《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》(珠人社〔2018〕276号)第十三条的规定发放第二年的生活补贴人民币20万元本身即不具有程序上的正当性，实体上没有依据。及至于本案中，申请人提起复议的程序上亦已超出法律规定的申请期限，复议对象亦存在问题，其复议请求应当予以驳回。

　　被申请人提交了如下证据材料：1.国办发〔2022〕27号《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》；2.《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于各工作机构职责的公告》；3.《关于开展横琴粤澳深度合作区2024年博士后专项扶持补贴（第一批）申报工作的通知》；4.《横琴粤澳深度合作区2024年博士后专项扶持补贴（第一批）申报指南》；5.申请人在申报时提交的《个人承诺书》；6.《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》(珠人社〔2018〕276号)；7.《横琴新区博士后管理办法》（珠横新办〔2019〕23号）；8.《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于依法承接原珠海横琴新区管理委员会有关权利和义务的公告》；9.《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》（粤澳深合经发通〔2024〕4号）；10.驳回申请人2023年度在站博士后生活补贴申请的决定；11.申请人的“××专业”博士毕业证书；12.丙公司出具的《关于甲某补贴发放情况的证明》。

　　经查：

　　2022年1月，申请人办理博士后进站，进站单位为甲公司，申请人的《博士后证书》载明：甲某博士于2022年1月至2023年12月在甲公司乙大学法学学科（领域）从事博士后研究工作，并完成在站期间的科研任务。

　　2023年11月20日，珠海市人力资源和社会保障局发布《关于开展2023年第二批博士和博士后经费申报工作的通知》其中附件《珠海市2023年博士博士后经费申报指南》第二条“申请程序”载明：“登录珠海市人力资源和社会保障网上服务平台”、第二条第（六）项“各区初审”载明：“各区经办机构于10个工作日内完成初审，重点审核申请人资格条件，含证书核验、就业登记、纳税所属区、合同备案、合同工作地址等，必要时经办机构可要求申请人提供个税证明和申请材料原件进行现场查验。”、第三条“有关说明”第（一）项载明：“本指南中我市不包括横琴粤澳深度合作区”。

　　被申请人于2024年4月3日在合作区政务网站发布的《关于开展横琴粤澳深度合作区2024年博士后专项扶持补贴（第一批）申报工作的通知》载明：“四、申报方式：请申报单位和个人登录合作区惠企利民服务平台，根据指引提交有关申请资料。”附件《横琴粤澳深度合作区2024年博士后专项扶持补贴（第一批）申报指南》（以下简称《申报指南》）载明：“一、文件依据：（一）《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》；（二）《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》。二、申报时间：2024年4月7日至2024年4月28日（逾期不予受理）；”。

　　2024年4月18日，申请人通过合作区惠企利民服务平台申报在站博士后生活补贴（项目编号为××），其提交包含《个人承诺书》在内的申请材料，《个人承诺书》载明：本人符合《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》及《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》规定的补贴条件，并如实、准确、及时提供申请材料。被申请人于2024年5月13日作出退回修改的审核意见，理由为：因此前共申领80万元生活补贴，不再进行补差。

　　另查：

　　中共珠海市委组织部、珠海市机构编制委员会办公室等单位于2018年12月6日联合印发的《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》第六条第（四）项规定：“市人力资源行政主管部门是全市博士和博士后工作的主管部门（以下简称市人社部门）。主要职责：（四）负责博士和博士后补贴经费审核、拨付和管理；”第七条规定：“横琴新区管委会，各区政府（管委会）负责本区博士和博士后人才引进和培育工作，配合市人社部门对博士和博士后人才进行管理和服务。”、第十三条规定：“在站博士后资助。我市在站博士后，给予每人每年20万元生活补贴，资助期限一般为2年；并按我市专家体检标准，享受每年一次免费体检”、第二十七条规定：“本办法实施所需资金在市人才发展专项资金中列支。”、第二十八条规定：“本办法由市人才办、市人社部门会同相关部门负责解释。”、第二十九条规定：“本办法自印发之日起施行，有效期5年”。

　　本委于2021年9月17日印发的《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于依法承接原珠海横琴新区管理委员会有关权利和义务的公告》明确：“原珠海横琴新区管理委员会存续期间，在合作区范围内，因法律、法规、规章和规范性文件规定、合同约定、单方承诺等形式设立的权利和义务，执委会在其职责职权范围内依法予以承接，将继续依照法律、约定和承诺等行使权利，履行义务，承担责任。”。

　　本委于2024年10月28日通过电话向申请人听取意见，申请人明确其行政复议请求中“2023年度在站博士后生活补贴”指的是申请人根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》提出的补贴申请，申请人对合作区已支付的80万元生活补贴未提出异议。

　　以上查明事实，有申请人、被申请人提交的证据及本委调取的材料佐证。

　　本委认为：

　　本案申请人在行政复议过程中明确其行政复议请求的“2023年度在站博士后生活补贴”指的是申请人根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》提出的补贴申请。经本委查明，被申请人在合作区惠企利民服务平台作出的审核意见为“因此前共申领80万元生活补贴，不再进行补差”，被申请人答复称该审核意见“所指的系申请人通过《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》展开申报时，系无法突破博士后在站期间两年可领取生活补贴金额八十万元的限定性金额标准的”，即被申请人的审核意见不包含驳回申请人根据珠海市相关文件提出补贴申请的内容。因此，申请人提出的第一项行政复议请求“撤销被申请人作出的驳回2023年度珠海市在站博士后生活补贴申请的决定”所对应的行政行为不存在，该请求不属于本案行政复议审理范围。

　　本委归纳本案的争议焦点为：被申请人是否具有根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》向申请人发放珠海市2023年度在站博士后生活补贴的法定职责？

　　首先，根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》第六条第（四）项：“市人力资源行政主管部门是全市博士和博士后工作的主管部门（以下简称市人社部门）。主要职责：（四）负责博士和博士后补贴经费审核、拨付和管理；”、第七条：“横琴新区管委会，各区政府（管委会）负责本区博士和博士后人才引进和培育工作，配合市人社部门对博士和博士后人才进行管理和服务。”、第二十七条：“本办法实施所需资金在市人才发展专项资金中列支。”的规定，合作区负责本区博士和博士后人才引进和培育工作，对《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》规定的博士后补贴经费由珠海市人力资源行政主管部门负责审核、拨付和管理，补贴所需的资金也在珠海市人才发展专项资金中列支，故被申请人不具有作出发放2023年度珠海市在站博士后生活补贴决定的职权。

　　其次，根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》第二十八条：“本办法由市人才办、市人社部门会同相关部门负责解释。”的规定，珠海市相关部门有权对《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》作出解释，而合作区相关部门不具有解释权。在此基础上，珠海市人力资源和社会保障局发布的《珠海市2023年博士博士后经费申报指南》第三条第（一）项载明：”本指南中“我市”不包括横琴粤澳深度合作区”，即珠海市人力资源和社会保障局对《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》的适用范围作出了补充解释，被申请人须按照该解释执行。基于此，申请人认为被申请人应当根据《横琴粤澳深度合作区执行委员会关于依法承接原珠海横琴新区管理委员会有关权利和义务的公告》的规定执行《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》并发放珠海市2023年度在站博士后生活补贴的主张，本委认为，在珠海市相关部门明确排除合作区适用《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》启动珠海市2023年度博士后补贴申请的情形下，被申请人无权自主启动该项补贴的申请程序，亦无权向申请人发放该项补贴。

　　最后，被申请人本次补贴申请启动的文件依据为《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》及《横琴粤澳深度合作区支持人才发展奖补实施办法》，而申请人于2024年4月18日通过合作区惠企利民服务平台申报在站博士后生活补贴，鉴于《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》的申报程序为登录珠海市人力资源和社会保障网上服务平台进行申报，在被申请人无权自主启动《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》申报程序的情况下，自然也不具备对有关珠海市2023年度在站博士后生活补贴申请作出审核结果的职权。

　　综上，被申请人不具有根据《珠海市博士和博士后人才创新发展实施办法》向申请人发放2023年度在站博士后生活补贴的法定职责。

　　本委决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，驳回申请人甲某请求被申请人横琴粤澳深度合作区经济发展局支付珠海市2023年度在站博士后生活补贴20万元的行政复议请求。

　　本复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提起诉讼。

　　横琴粤澳深度合作区执行委员会

                                                                                                                                                                                                 2024年10月30日